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Politiques d'asile et d'immigration de l'Union européenne

Un moyen efficace de maintenir la sécurité et la stabilité en Europe?

 

Au début des années 90, les centaines de milliers de réfugiés qui fuyaient les zones de conflit dans les Balkans avaient pu trouver une protection, au moins temporaire, dans les pays d'Europe de l'Ouest. La plupart d'entre eux étaient des réfugiés spontanés qui s'étaient débrouillés pour atteindre le pays de leur choix, aidés souvent en cela par leurs compatriotes de l'étranger.

 

Cette année, la guerre a provoqué la fuite massive du Kosovo et d'autres régions de la Serbie de près d'un million de personnes. Pourtant, 33.000 d'entre elles à peine sont parvenues à pénétrer dans un pays de l'Union européenne pour y demander asile, auxquelles il faut ajouter les 53.000 Kosovars évacués non pas vers le pays de l'Union de leur choix mais vers le pays disposé à les recevoir sur une base temporaire et selon un quota.

Pour des raisons évidentes, on ne peut chiffrer le nombre des réfugiés clandestins du Kosovo (…). Ce dont on est sûr, par contre, c'est que la grande majorité des réfugiés du conflit au Kosovo n'ont pas quitté ce qu'on a appelé "la proche région". Nombre d'entre eux n'avaient pas d'autre choix que de se réfugier dans un des camps d'accueil de masse installés par l'OTAN, les ONG et le Haut Commissariat aux Réfugiés des Nations Unies (HCR) en Macédoine et en Albanie. Pour ceux qui n'avaient pas été sélectionnés par le HCR pour être évacués, il était quasiment impossible de quitter ces camps aux conditions d'accueil relevant plutôt de l'internement. Ils se sont de fait retrouvés prisonniers de zones proches de la frontière avec la Serbie qui à tout moment auraient pu devenir des zones de combat.

 

Que s'est-il passé?

Depuis la fin de la guerre en Bosnie, les politiques d'immigration et d'asile des pays de l'Europe occidentale et de l'Union européenne ont suivi un décisif processus de réorientation amorcé dès le début des années 90 en réaction à l'afflux de plus en plus massif de réfugiés fuyant les zones de conflit dans les Balkans. Il s'agissait désormais de maintenir les flux de réfugiés et de migrants dans leur région d'origine, c'est-à-dire à l'extérieur de l'Union européenne. Cette politique de maintient sur place s'articulait sur trois axes:

Cette stratégie s'appuyait sur un "scénario catastrophe" développé à la fin du rideau de fer qui assimilait les flux migratoires à une menace grave, si ce n'est à la pire menace pour l'ordre public, la sécurité et la stabilité en Occident. L'argument était qu'on ne pouvait plus s'attaquer à une telle menace avec les seules ressources de la coopération européenne "Justice et Affaires intérieures", il fallait ce que le "Document stratégique sur l'asile et l'immigration" produit par la présidence autrichienne de l'Union européenne le 1er juillet 98 appelait une "approche pluridisciplinaire transnationale, complète et de coopération" qui impliquait également des actions concertées dans les domaines de la Politique étrangère et de la Défense1.

 

Un nouveau concept

Entre 1991 et 1992, le Conseil des ministres de l'Union européenne avait déjà introduit un certain nombre de concepts et de mesures inspirés par cette approche du maintien sur place. Cependant, durant la guerre en Bosnie, les Etats membres de l'Union ne les avaient pas encore mis en pratique de façon concertée et systématique.

Officiellement, le concept de "régionalisation" de la politique d'asile était présenté comme une avancée humanitaire: selon le discours officiel, les réfugiés et émigrants potentiels devraient pouvoir rester dans leur pays d'origine ou dans un pays proche prêt à les accueillir avec l'aide de l'Union européenne. "Cash for Shelter" ("du fric contre de l'accueil") et "assistance sur place" sont devenus les mots à la mode dans le domaine de la gestion des réfugiés. L'objectif principal n'en était pas moins de maintenir loin de l'Union autant de réfugiés et d'immigrés que possible.

 

Juguler les flux migratoires

A la fin de 1997, cet objectif est devenu encore plus patent. Entre Noël et le Jour de l'An, deux vieux bateaux porte-conteneurs, la Cometa et l'Ararat, pleins à craquer de réfugiés, kurdes pour la plupart, s'échouaient sur les côtes italiennes. Les ministres "Schengen" et de l'Union européenne en profitèrent pour lancer une guerre à outrance contre ce que Manfred Kanther, le ministre allemand de l'Intérieur, a qualifié "d'afflux massif d'immigrés clandestins organisé par des criminels". Un mois à peine après l'arrivée de l'Ararat et de la Cometa, le Conseil des ministres des Affaires étrangères de l'UE adoptait un plan d'action sur "l'afflux de migrants en provenance d'Irak et des régions environnantes". Ce plan en quarante-six points était en fait une compilation d'instructions destinées à empêcher les réfugiés de quitter leur région d'origine lorsqu'il en était encore temps, et à permettre leur retour par la force vers les pays de transit ou d'origine, s'ils étaient parvenus à en sortir.

Un plan similaire mais plus spécifique avait été adopté par les ministres "Schengen" en décembre 1997. Le plan demandait entre autres des accords de réadmission entre les pays Schengen et la Turquie, la République Tchèque, la Slovaquie, la Hongrie et la Slovénie. Il prévoyait de plus la création d'un groupe spécial pour les questions d'immigration et d'asile avec des représentants des six principaux pays de destination des réfugiés et immigrants dans l'espace Schengen (Allemagne, Pays-Bas, France, Italie, Autriche et Grèce). Le rôle de ce groupe serait de gérer et de développer des mesures pour réduire la pression migratoire.

Le "Document stratégique sur l'Immigration et l'Asile" du 1er juillet 98 mentionné plus haut a au moins le mérite de mettre en pleine lumière certaines tendances extrêmement inquiétantes de la politique européenne qui ne pouvaient auparavant qu'être devinées. Ce document n'était pas destiné à être rendu public et lorsqu'il a été divulgué, la plupart des gouvernements des Etats membres ont été profondément embarrassés et se sont empressés de souligner son caractère "non officiel" et "d'ébauche"2.

Le document recommande que l'Union européenne mette en œuvre "une politique musclée" dans le cadre de la prévention des flux de migrants et de réfugiés. En résumé, ces recommandations équivalent à un appel à l'action à peine voilé, décidé unilatéralement par l'Union européenne, incluant des interventions de "maintien de la paix" et de "peace enforcement" (mise en application de la paix) hors de l'égide du Conseil de sécurité de l'ONU – et ceci dans le seul but d'arrêter les flux de réfugiés. Le document, d'une manière significative, insiste également sur le fait que le HCR qui "s'occupe aujourd'hui principalement de la situation des réfugiés là où ils ont trouvé asile" devrait être amené à se concentrer sur "les Etats responsables des déplacements de populations ou sur les causes profondes qui provoquent l'émigration dans ces Etats".

 

Les pays d'origine

En ce qui concerne les relations avec les pays d'origine ou de transit, le document préconisait une politique "de la carotte et du bâton". Le document admet que l'extension de l'aide au développement et de la coopération économique avec les principales régions d'émigration vers l'Europe peut réduire de manière significative la pression migratoire. "Des accords avec les pays d'origine peuvent s'avérer un moyen dissuasif très efficace dans la gestion des migrations"3.

Au sujet du refus de certains pays d'origine ou de transit de reprendre des personnes dont le séjour n'aurait pas été autorisé dans l'Union, le document insiste sur l'importance des accords de réadmission et propose la stratégie suivante: ou bien l'Union européenne en tant que telle parvient à utiliser une "politique musclée et au niveau international" pour persuader l'Etat en question d'adopter de tels accords, ou alors il faut introduire un accord international permettant au pays d'accueil au sein de l'Union de déterminer unilatéralement l'identité de la personne et obligeant les pays d'origines concernés à reprendre leurs nationaux ainsi identifiés. Il faudrait forcer les pays d'origine à coopérer à l'identification des passeurs étrangers et de leurs clients. Les Etats présententant un haut potentiel d'émigration clandestine devraient être "persuadés" d'introduire un fichage efficace des empreintes digitales de leur population.

Enfin et surtout, le document suggère que les pays d'origine et de transit devraient être amenés à conclure des accords autorisant les forces de police de l'Union à continuer une poursuite ou à surveiller à l'intérieur de leurs frontières.

 

Le groupe de travail Asile de l'UE

En décembre 98, le Conseil des Affaires Générales de l'Union européenne a décidé de mettre en place un Groupe de Travail pluridisciplinaire constitué de hauts fonctionnaires serait chargé de dresser des plans concernant six des principaux pays d'émigration vers l'Union: l'Albanie et les régions environnantes, l'Irak, la Somalie, le Maroc, l'Afghanistan et le Sri Lanka. Ces plans devraient se concentrer sur:

De plus, le groupe serait chargé d'indiquer les possibilités de coopération accrue avec le HCR et d'autres organisations intergouvernementales, gouvernementales ou non gouvernementales non pas dans les pays d'accueil européens mais dans les régions d'origine concernées.

Le groupe a déjà dressé des plans d'action pour les six régions concernées; des plans qui bien évidemment donnent la priorité aux mesures de maintien sur place des réfugiés. En ce qui concerne les mesures de prévention des migrations, le rapport sur l'Albanie et les régions environnantes du 23 septembre 1999 recommande que l'Union européenne "exerce des pressions sur les autorités albanaises pour qu'elles mettent en œuvre tous les efforts possibles pour combattre le trafic d'immigrés clandestins". (...) "Europol devrait accroître sa capacité opérationnelle pour combattre le trafic d'immigrés". Il faudrait en outre envisager une "amélioration de la coopération policière" avec l'Albanie.

 

Maintien sur place

Sous l'intitulé "Mesurse de maintien sur place", une version précédente du Plan d'Action pour l'Albanie datant du 7 juillet proposait, entre autres, que pour "aplanir les difficultés auxquelles les autorités albanaises pourraient se voir confronter dans la mise en place et la supervision du rapatriement de réfugiés issus de pays tiers", l'Union européenne pourrait financer des "camps de transit" sur le territoire albanais. Ces camps "devraient dissuader les émigrants clandestins qui cherchent à pénétrer en Europe". Dans la version du 23 septembre, cette dernière phrase et le terme "camps de transit" ont été supprimés, probablement dans le but de calmer les organisations œuvrant pour les Droits de l'Homme. Ce qui ne change rien au fait que ce que le Groupe de Travail sur l'Immigration préconise, c'est l'installation de camps de rétention, financés par l'Union européenne, dans les pays de transit.

Pendant la guerre du Kosovo, une bonne partie des mesures proposées dans les documents de l'Union européenne et particulièrement dans le "Document stratégique" de 1998 ont été appliquées pour la première fois de manière plus systématique et concertée. Les interactions et interrelations entre les objectifs militaro-stratégiques de l'intervention de l'OTAN et les objectifs stratégiques des pays d'Europe de l'Ouest et de l'Union dans le domaine de l'asile et de l'immigration sont plus que frappantes.

 

Un des objectifs des bombardements de l'OTAN

L'objectif prioritaire de "gestion des réfugiés" de l'Union - empêcher toute arrivée supplémentaire de réfugiés - pourrait bien être ce qui a motivé les gouvernements d'Europe de l'Ouest à appuyer la décision des Etats-Unis de bombarder la Yougoslavie. De fait, le but annoncé des bombardements n'était ni de faire tomber le régime Milosevic, ni de soutenir la cause des nationalistes albanais mais bien de "permettre" aux Kosovars de rester chez eux.

Il était tout à fait prévisible que si l'OTAN bombardait, les Serbes se vengeraient contre les populations albanaises du Kosovo par la terreur et le nettoyage ethnique. Les gouvernements de l'OTAN ont délibérément accepté cette éventualité. (...) Il est évident que leur principal souci en ce qui concerne les Balkans ces dernières années n'est pas la prévention des massacres. Ce n'est pas la compassion envers les victimes de violence, de violation des Droits de l'Homme, de nettoyage ethnique et de misère économique. Ce n'est pas non plus la prévention de conflit et la médiation qui auraient permis aux populations de "rester chez elles en toute sécurité". Non, leur premier souci a été de développer des outils de "gestion des réfugiés" dans le but d'empêcher leur fuite hors des zones de conflit.

Tout porte à croire que cet objectif n'a aucunement été remis en cause, c'est le moins qu'on puisse dire, par l'intervention militaire de l'OTAN. En effet, bien que les bombardements de l'Alliance aient déclenché une véritable catastrophe humanitaire, la forte présence des armées de l'OTAN et de leur "intendance humanitaire" dans les régions proches (Albanie et Macédoine) a permis de maintenir la majeure partie de la masse des réfugiés loin de l'Union. Pour empêcher les réfugiés du Kosovo de quitter la région, les gouvernements d'Europe de l'Ouest n'ont pas hésité à exposer des centaines de milliers de civils kosovars, prisonniers de fait des camps de fortune à la frontière yougoslave, au risque réel d'être massacrés au cas où les Serbes pénétreraient en territoire albanais.

Durant la guerre en Bosnie, l'absence de coordination entre les gouvernements d'Europe de l'Ouest et le manque de concordance entre les politiques nationales d'asile et d'immigration avaient entraîné l'afflux de centaines de milliers de réfugiés. Il semble que les gouvernements d'Europe occidentale aient compris la leçon. Dans le cadre de la guerre de l'OTAN contre la Fédération yougoslave, de nombreux instruments restrictifs, conçus pendant où à la suite de la guerre en Bosnie, ont été pour la première fois utilisés de manière plus coordonnée et systématique.

 

 

Durant la guerre en Bosnie, l'absence de coordination entre les gouvernements d'Europe de l'Ouest et le manque de concordance entre les politiques nationales d'asile et d'immigration avaient entraîné l'afflux de centaines de milliers de réfugiés. Il semble que les gouvernements d'Europe occidentale aient compris la leçon. Dans le cadre de la guerre de l'OTAN contre la Fédération yougoslave, de nombreux instruments restrictifs, conçus pendant ou à la suite de la guerre en Bosnie, ont été pour la première fois utilisés de manière plus coordonnée et systématique.

Par exemple, des dispositifs de protection temporaire ont immédiatement été mis en place. Selon l'interprétation en vigueur de la Convention de Genève de 1951 sur les Réfugiés, le statut de réfugié peut être attribué sur une base collective et sans examen individuel à des groupes de personnes menacées de persécution à cause de leur origine ethnique. Pourtant, face à l'afflux des Albanais du Kosovo, les gouvernements de l'Union européenne se sont empressés de déclarer que le statut de réfugié ne pouvait être attribué qu'après un examen au cas par cas et que les Albanais du Kosovo n'y avaient pas droit selon la Convention mais devaient plutôt être considérés comme des "personnes déplacées" ayant un besoin temporaire de protection.

En conséquence, les Albanais du Kosovo se sont soit vu refuser l'accès aux procédures d'examen pour obtenir l'asile, soit leurs demandes ont été classées. Les gouvernements de l'Europe de l'Ouest ont assez bien réussi à réorienter le sens même de l'aide aux réfugiés: il ne s'agit plus de les accompagner et d'assurer leur accueil dans les pays hôtes mais d'assurer une "assistance sur place". En acceptant, même à contrecœur, cette redéfinition de leurs tâches, les organisations internationales, gouvernementales et non-gouvernementales se sont faites les complices (plus ou moins) involontaires d'une politique impitoyable de "containment" des réfugiés.

La guerre dans les Balkans a pris fin – du moins pour le moment. Tandis que les Albanais d'Albanie s'empressent de regagner, plus ou moins volontairement, leur pays en ruine, nous assistons à un nouvel exode de masse, cette fois-ci des Serbes du Kosovo et des Roms. La plupart n'ont quasiment pas d'autre choix que d'aller en Serbie, au Monténégro ou en Bosnie. En Bosnie, la guerre du Kosovo a fait prendre des années de retard à un processus déjà fragile de reconstruction et d'établissement de relations de confiance. Quatre ans après la fin de la guerre en Bosnie, plus de 80% des réfugiés bosniaques ne sont toujours pas rentrés chez eux. Dans ce contexte, l'arrivée massive de réfugiés serbes du Kosovo risque d'être l'étincelle qui pourrait mettre le feu au baril de poudre bosniaque. La République fédérale de Yougoslavie doit déjà s'occuper de centaines de milliers de réfugiés. Le pays est en ruine, son économie est détruite. Des millions de gens sont sans travail et il faut s'attendre à une période de malaise politique et de violence. L'économie et la stabilité politique des pays voisins comme l'Albanie, la Macédoine, la Bulgarie et la Roumanie ont encaissé des coups sérieux.

Cependant, rien ne permet d'espérer que la fin proclamée de la guerre au Kosovo signifie la fin du problème des réfugiés dans les Balkans. Des centaines de milliers, voire des millions de personnes dans l'ensemble de la région pourraient bien estimer qu'elles n'y ont aucun avenir et prendre le chemin de l'Ouest. Qu'on les nomme réfugiés, personnes déplacées ou migrants économiques, peu importe lorsqu'il s'agit d'émigration involontaire. Si l'Ouest persiste à ignorer les causes profondes du conflit dans les Balkans, le Kosovo mais aussi les Balkans dans leur ensemble risquent de devenir un protectorat de l'OTAN et des Etats-Unis sévèrement gardé, où les forces militaires et policières internationales, de même que les autorités locales sous leurs ordres, s'efforceront d'empêcher par la force le départ de réfugiés ou d'émigrants potentiels. La région des Balkans pourrait bientôt ressembler à un gigantesque "camp d'internement" pour "émigrants illégaux".

Les politiques de contrôle, de dissuasion et de refoulement décrites ci-dessus sont injustifiables d'un point de vue humanitaire. Mais sont-elles au moins efficaces pour maintenir l'ordre, la sécurité et la stabilité dans les pays occidentaux, ce que leurs avocats affirment bien fort. J'ai beaucoup de mal à le croire. Il me semble qu'au lieu d'accroître la sécurité, le renforcement des mesures policières, de dissuasion et de refoulement va plutôt alimenter la confrontation, l'exclusion et la violence, représentant ainsi une menace de première importance pour la paix, la sécurité et la justice dans nos sociétés européennes occidentales. (...)

En réalité, alors que l'immigration légale est rendue toujours plus difficile, l'immigration illégale est en constante augmentation. Les politiques réprimant l'asile et l'immigration n'ont réussi qu'à pousser de plus en plus de gens dans l'illégalité. (...)

Le problème des flux migratoires ne peut pas être résolu en transformant l'Europe en forteresse et les Etats amis voisins en protectorats. En effet, renvoyer les immigrés dans des Etats tiers ou les maintenir dans leurs régions d'origine équivaut à déplacer temporairement et géographiquement le potentiel de conflits. Cette politique à court terme qui consiste à exporter le problème ne peut que contribuer à déstabiliser les pays entourant la "Forteresse Europe". Ceci ne peut être dans l'intérêt de la sécurité de l'Europe de l'Ouest. L'émigration involontaire est un problème global, et les problèmes globaux ne peuvent être évacués chez les voisins. Ils ne peuvent pas non plus être résolus par les mesures policières et les actions unilatérales de la diplomatie arrogante des superpuissances. (...)

 

Nicholas Busch

 

1. Voir Archipel N° 57, janvier 99
2. En effet, la formulation des versions ultérieures du document a été quelque peu adoucie. Cependant rien ne montre que le Conseil des ministres désapprouve massivement l'essence de ce document stratégique. Lors d'une réunion informelle du Conseil de la Justice et des Affaires intérieures, le ministre de l'Intérieur autrichien remarquait que tous les Etats membres acceptaient les grandes lignes du document
3. Par exemple, le document affirme que "la quasi-totalité des accords bilatéraux de l'Union avec des Etats tiers devrait incorporer l'aspect migrataire… Par exemple, l'aide économique devrait être rendue dépendante de la question des visas, l'amélioration des passages de frontières de garanties pour la réadmission, les correspondances aériennes de la qualité du contrôle aux frontières et l'accord pour fournir une aide économique de mesures réelles pour réduire les causes d'émigration"

 

Cet article est basé sur l'intervention de Nicholas Busch lors du séminaire international "Union européenne: havre de justice ou cauchemar orwellien?" à l'Université de Tampere le 13 octobre 1999.